Марийский филиал ФБУ "ТФГИ по Приволжскому федеральному округу"

Главная \ Архив \ О проблемах гос. управления в области использования и охраны водных ресурсов и пути их решения

Водные ресурсы, наряду с другими видами природных ресурсов, являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, и обеспечивают экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира. Воды являются ограниченным и уязвимым природным ресурсом, поэтому управление их использованием и охраной относится к числу государственных задач.

В настоящее время в сфере использования и охраны водных ресурсов накопился ряд сложных и острых проблем. Главная причина их возникновения заключается в недостаточно эффективной системе государственного управления. На наш взгляд можно выделить 3 наиболее крупные проблемы, это:

Недостаточное финансовое обеспечение водохозяйственной деятельности;
Отток высококвалифицированных кадров из водной отрасли;
Недостаточное нормативно-правовое и информационное обеспечение развития отрасли.

Проблемы в управлении порождают проблемы в отрасли. Это:

Неудовлетворительное экологическое состояние водных объектов;
Рост ущербов от вредного воздействия вод;
Высокий износ производственных фондов, и, как следствие, рост вероятности аварий на ГТС и т.д.

Проблемы в водной отрасли порождают проблемы в других отраслях и социальной сфере:

Недостаточное финансовое обеспечение водохозяйственной деятельности.
Отмена централизованного планирования и переход к рыночному хозяйству привели к резкому снижению инвестиционной активности в сфере использования, восстановления и охраны водных ресурсов. Сравнительно низкая отдача капиталовложений в водохозяйственное производство и продолжительный инвестиционный цикл явились причиной непривлекательности водного хозяйства для потенциальных инвесторов. Введенная с 1999 по 2004 годы и вновь с 2007 года плата за пользование водными объектами преследовала три цели: стимулирование рационального водопользования; обеспечение финансирования водохозяйственной деятельности; пополнение доходов бюджетной системы. Однако добиться решения поставленных целей как не удалось ранее, так и не удается сейчас. Средства от платы за пользование водными объектами составляют крайне незначительную долю в доходах бюджетной системы, что значительно ограничило возможности государства инвестировать в водохозяйственную деятельность.

Устойчивое функционирование водохозяйственного комплекса предполагает возмещение всех общественно необходимых затрат, а для этого необходимо увеличить ставки платы за пользование водными объектами и расширить перечень видов платного водопользования (сброс сточных вод в водные объекты, рыболовство, добыча полезных ископаемых, полив дачных участков, ведение личного подсобного хозяйства и т. д.). Водное, налоговое и бюджетное законодательство должно обеспечить направление указанных платежей на формирование целевого бюджетного фонда. Эти средства должны направляться на реализацию государственных водохозяйственных программ, финансируемых в рамках государственного заказа. Отсутствие в бюджетной системе целевого фонда делает практически невозможным реализацию государственной водной политики. Бюджетное финансирование должно стать гарантом обеспечения национальной безопасности в части сохранения водных ресурсов, как самого главного стратегического ресурса. Вместе с этим должна быть расширена область внебюджетного финансирования водохозяйственных мероприятий (целевое использование амортизационных отчислений, развитие системы страхования и т.д.). Т.е. для решения первой проблемы необходимо сформировать финансовую базу водохозяйственной отрасли.
Кадровое обеспечение водохозяйственной отрасли
В последнее время в водохозяйственной отрасли проявляется проблема кадрового обеспечения. Средний возраст работников отрасли составляет 50 лет. В органах управления большую часть представляют женщины. Низкий престиж отрасли, обусловленный относительно невысокой заработной платой (ниже, чем в местных органах исполнительной власти) и ограниченными социальными гарантиями (отсутствие жилья, медицинского обслуживания, санаторного лечения и т. д.) значительно сдерживают приток молодых кадров и, наоборот, усиливают отток грамотных и опытных специалистов. Реформирование российской экономики предъявляет сегодня новые требования к специалистам водного хозяйства, когда технические, экономические, управленческие, технологические, правовые и другие задачи необходимо уметь решать на современном мировом уровне.

Для решения этой проблемы необходимо сохранить высококвалифицированных специалистов, а также привлечь одаренную и талантливую молодежь для обучения и работы в водной отрасли, поднять престиж отрасли.
Для этого необходимо:
- увеличить заработную плату;
- ввести дополнительные социальные гарантии;
- реформировать технологию процесса обучения и повышения квалификации на основе нового образовательного стандарта и информационных технологий с целью вхождения в единое европейское образовательное пространство;
- учредить профессиональный праздник - «День работника водного хозяйства».
Недостаточное нормативно-правовое и информационное обеспечение развития отрасли.

Достижение целей государственной водной политики связано с обеспечением баланса экономических и экологических интересов общества, а также интересов в области водной безопасности. Согласование интересов участников водных отношений осуществляется на основе законодательно установленных для этого механизмов и процедур.

Развитие водного законодательства Российской Федерации и законодательное закрепление новых механизмов государственного регулирования водопользования является необходимым условием формирования системы государственного управления.

Для эффективного государственного управления необходима подготовка информационно обоснованных решений. В связи с этим требуется выполнить комплекс работ по ускоренному формированию фонда государственных информационных ресурсов в области водопользования. Должны быть устранены имеющиеся в настоящее время ведомственные барьеры обмена информацией о состоянии водных объектов, их водосборных территорий, водохозяйственных сооружений и создано действительно единое информационное пространство для органов государственного управления водопользованием.

Основу государственных информационных ресурсов должны составить Государственный водный реестр и Регистр гидротехнических сооружений.

Т.е. для решения данной проблемы необходимо провести ревизию действующего природоохранного законодательства в части урегулирования водных отношений, определить перечень необходимых нормативно-правовых документов, установить приоритеты их разработки, сроки и исполнителей, ускорить формирование государственных информационных банков о состоянии и использовании водных объектов.

Проблемы управления водохозяйственным комплексом порождают проблемы в отрасли:

Неудовлетворительное экологическое состояние водных объектов.

Длительное функционирование экологически грязных технологий в промышленности и сельском хозяйстве, сброс недостаточно очищенных коммунальных стоков, поступление загрязнений рассредоточенным стоком с водосборных территорий, привело к повсеместному загрязнению поверхностных водных объектов и ухудшению качества воды в них.

Вместе с тем нарушен принцип экономического регулирования водопользования. С одной стороны, установление недостижимых нормативов качества сточных вод не стимулирует водопользователей вкладывать средства в ремонт или реконструкцию очистных сооружений, а с другой стороны средства в виде платы или водного налога от деятельности водопользователей, оказывающих негативное влияние на водные объекты, направляются на удовлетворение нужд таких категорий водопользователей, которые освобождены от платы и не оказывают существенного влияния на состояние водных объектов. Так, например, «коммунальщики» платят водный налог, но при этом государство не финансирует реконструкцию или ремонт очистных сооружений, которые являются основными загрязнителями. В тоже время бюджетные средства выделяются на ремонт малых гидроузлов, большинство из которых не являются потенциально опасными и владельцы которых освобождены от водного налога или платы за пользование водными объектами.

Для решения данной проблемы необходимо добиваться санитарно-эпидемиологического и экологического уровня безопасного водопользования.

Для поддержания уровня безопасного водопользования необходимо средства от платы за пользование водными объектами в первую очередь направлять на мероприятия по предотвращению их загрязнения и повышения водности (реконструкция и ремонт очистных сооружений, строительство водохранилищ). При этом эффективность капитальных вложений должна увязываться с положительной динамикой количественного и качественного состояния водных объектов. Для чего необходимо пересмотреть существующую систему классификации воды, основанную на системе ПДК для рыбохозяйственного водоема, так как многие водные объекты имеют фоновые концентрации, превышающие эти показатели. Необходим переход к системной оценке уровня предельно допустимого антропогенного воздействия, связанного со сбросом загрязняющих веществ для конкретных водных объектов или их участков.

Использование водных объектов предполагает возможность нанесения им экологического ущерба. В соответствии со статьей 69 Водного кодекса Российской Федерации требуется законодательно установить порядок исчисления и возмещения ущерба, наносимого водным объектам.

Рост ущербов от вредного воздействия вод.

Сегодня среди всех возможных стихийных бедствий в России по повторяемости, площади распространения и материальному ущербу наводнения стоят на первом месте. Основными причинами роста ущербов от наводнений является сокращение аккумулирующей способности водосборов и, прежде всего за счет вырубки лесов, осушения болот, интенсивного хозяйственного использования и бесконтрольная застройка паводкоопасных территорий.

Для борьбы с наводнениями необходимо разработать государственную стратегию.

Эта стратегия должна содержать ряд разделов, в том числе:

определение по единой официальной методике границ паводкоопасных зон;
создание механизма регулирования хозяйственного использования территорий, подверженных затоплениям;
своевременное получение гидрологических прогнозов развития половодья высокого процента оправдываемости, с тем чтобы в достаточных временных рамках выполнить конкретный набор противопаводковых мероприятий;
совершенствование системы управления пропуском паводков через каскады крупных гидроузлов. Оптимизация предполагает создание математических моделей, опирающихся, в первую очередь, на современные геоинформационные системы и специальные пакеты имитационных программ и модулей. Это позволит определять и прогнозировать площади затопления. Использование современных программных средств, космических снимков высокого разрешения и крупномасштабных цифровых картографических материалов даст возможность представлять результаты модельных расчетов в наглядной форме, а также получать трехмерное изображение местности. Высокая графическая производительность позволит не только обозревать местность с различных ракурсов, но и выполнять виртуальные полеты и проезды по ней с записью видеофильмов;

Высокий износ производственных фондов и как следствие рост вероятности аварий на ГТС.

На территории республики в период интенсивного развития мелиорации в 70-80 гг. было построено 226 малых гидроузлов. Со временем сооружения потеряли свое первоначальное назначение. Прекращение финансирования отрасли из федерального бюджета, отсутствие средств у владельцев сооружений на проведение ремонтных работ, нарушение правил эксплуатации сооружений, отсутствие или низкая квалификация эксплуатационного персонала, разбазаривание средств производства специализированных строительных и ремонтных организаций в период проводимой в стране приватизации привело к значительному ухудшению технического состояния сооружений. В настоящее время более 30 процентов сооружений находятся в предаварийном состоянии либо требуют капитального ремонта. Сложившаяся в республике ситуация характерна и для других субъектов Российской Федерации.

Для решения этой проблемы необходимо мобилизовать все возможные источники финансирования ремонтно-восстановительных работ эксплуатируемых сооружений, усилить надзор за их безопасностью.

Для этого необходимо провести обследование всех ГТС с участием заинтересованных сторон на предмет необходимости их дальнейшего использования и установления степени опасности. Ликвидировать или законсервировать неиспользуемые сооружения. Активизировать деятельность субъектов РФ по увеличению объемов получаемых субвенций на ремонт ГТС, находящихся в собственности субъектов и муниципальных образований. Усилить надзор за безопасностью ГТС, находящихся в частной собственности.

В современных экономических условиях, характеризуемых разнообразием форм собственности, возникла необходимость создания и развития основного рыночного способа защиты имущественных интересов – страхования.

Страхование может также выполнять функции экономического регулирования в сфере водных отношений и обеспечивать инвестирование средств в осуществление превентивных мероприятий. Поэтому страхование ГТС позволит не только сократить бюджетные расходы на ликвидацию последствий аварий и стихийных бедствий, но и сформировать один из наиболее стабильных источников долгосрочных целевых инвестиций, направленных на обеспечение безопасности ГТС.

ВЫВОДЫ

В новых экономических условиях для эффективного государственного управления водными ресурсами необходимо:

создать достаточную нормативно-правовую и методическую базу;
развивать систему государственных информационных ресурсов;
сформировать финансовую базу водохозяйственной отрасли;
реформировать процесс подготовки кадров на основе нового образовательного стандарта и информационных технологий.